杨孟著:建立符合我国国情的商业长护险制度

党的十八届五中全会首次提出探索建立长期护理保险(以下简称长护险)制度,我国长护险制度建设步入快车道。2016年6月,人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,我国长护险制度试点正式拉来序幕。四年来,试点工作已取得丰硕成果,除了首批15个试点城市外,其间还吸引了江苏、浙江、广西、新疆、甘肃等省区的数十个城市“自愿”加入试点行列,地方政府积极性之高、试点工作开展之顺利,是其他社会保障类试点项目所没有的。

2019年4月,国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》,进一步提出要加快实施长护险制度试点,推动形成符合我国国情的长护险制度框架,鼓励发展商业长护险产品。近日,国家医疗保障局发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》(征求意见稿),拟新增14个试点城市,并就进一步做好基本长护险与商业长护险的功能定位与衔接问题作出决策部署,为探索建立更加全面、立体的长护险制度体系提供行动指南。

我国长护险制度体系中的商业长护险

据预测,到2050年我国60岁及以上人口将达到4.79亿,占总人口的35.1%。全国老龄办的一项调研评估结果显示,我国老年人的失能率高达18.3%。按此计算,我国目前失能和半失能老人高达4000万人。与此同时,随着老龄化程度的日益加深,空巢、独居、失智、半失能老人也在与日俱增。在这种情况下,为了稳妥解决人口老龄化过程中出现的这一重大“社会问题”,需要未雨绸缪,尽快探索建立起符合我国国情的与我国多层次社会保障体系相匹配的基本长护险与商业长护险融合发展的长护险制度。

目前,西方发达国家普遍建立了较为成熟的商业长护险制度,如以日、韩等国为代表的政府主导型长护险制度和以欧美国家为代表的商业主导型长护险制度。我国的商业长护险制度,作为长护险制度的重要组成部分,既非日韩模式,也非欧美模式,而是扎根于我国本土实际的符合我国国情的商业长护险制度。其最大特点是,通过政府支持、市场运作,为基本长护险覆盖范围之外的因丧失日常生活能力需要长期照顾的需求者提供长期护理费用支持,以满足多样化、多层次长期护理保障需求。

从商业长护险制度的功能定位来看,基本长护险与商业长护险具有互补和替代效应。“互补”主要体现在,前者“保基本”,也即以重度失能老人为待遇给付条件,后者作为前者的必要补充,以“基本”之外的失智、精神患者、半失能老人等为待遇给付条件。由此,发展前者有利于促进后者发展,反之,发展后者也有利于促进前者发展。“替代”主要体现在,两者之间存在一方对另一方的“挤出效应”。如过度发展一方,就必然会“挤出”另一方,这已被法国、美国等国家的实践所证明。因此,我国将前者定位于“保基本”,实际上是在为后者的发展留出了更大空间。

从商业长护险制度的“国情”特征来看,我国的商业长护险制度主要体现为以下六个方面:一是充分考虑我国地区和个体差异、老龄化程度、家庭单孩化和代际公平因素,同时还兼顾到个人缴费支出与社会福利支出的激励兼容,以及对市场化资源配置原则的遵循;二是能够体现预防优先原则,有利于推进长期护理服务的社会化和产业化发展;三是为护理预防服务提供有效激励,有利于延长老年人的健康生存期,缩短带病生存期,节约社会护理资源,实现健康老龄化目标;四是引入市场竞争机制,有利于长期护理资源的合理配置和高效运作;五是无缝对接养老金融和基本医疗保险、商业医疗保险、大病保险等保险产品,最大程度发挥资源聚集与管理协同效应;六是有效嵌入健康服务业产业链,助推养老、康复和医疗服务业融合发展。

发展商业长护险需政府提供财政支持

探索建立符合我国国情的商业长护险制度,有赖于“看得见的手”的大力支持,否则,仅靠“看不见的手”是不可能自然演化出一套真正意义上的商业长护险制度的,因为长护险的“逆向选择”和长尾特征决定了,商业长护险制度不可能成为市场参与各方(作为供方的保险机构和作为需方的个体投保者)利益博弈的均衡解。也就是说,在纯粹的市场环境中,真正意义上的商业长护险制度是不存在的。迄今为止,我国仍未发展出一项基于“看不见的手”的真正意义上的商业长护险产品,即是最好的证明。放眼全球,即便是在市场化程度高于我国的欧美发达国家也是如此。如美国问世于1974年的靠“看不见的手”发展起来的商业长护险产品,最终还是因无法逃出“逆向选择”的魔咒而不得不连连亏损以至频频倒闭,致使鼎盛时期的130多家经营商业长护险的保险机构如今仅剩下12家,且这些仅存的商业长护险产品也始终未能走出持续亏损的窘境,成为“象征意义”上的商业长护险。

可见,唯有借“看得见的手”之力,牵手“看不见的手”,方能建立起真正意义上的商业长护险制度。探索建立符合我国国情的商业长护险制度当然也不例外。在我国,“看得见的手”的支持方式主要包括政府提供财政补贴和税收优惠两大政策手段。通过政府的大力支持,为年轻人和健康人等低风险群体提供相应的激励机制,以激起他们参与商业长护险的积极性和主动性,增强商业长护险制度的可持续发展动力,最大程度抑制逆向选择行为。

实践中,政府提供财政补贴主要有两种方式:一是在运用大数法则厘定平均费率标准时,以40%的护理保险支出理论“缺口”为依据,倒挤确定低于概率测算的个人缴费费率标准,并在实际发生“缺口”时以财政补贴的方式予以弥补;二是在运用大数法则厘定平均费率标准时,以全额护理保险支出为依据,确定合乎概率测算的个人缴费费率标准,并对个人缴费实行40%的费率优惠(也即提供40%的财政补贴)。这种处理方法,类似于日本政府设立的用于支付护理保险费用缺口的“财政稳定基金”(日本政府提供财政补贴高达50%)。

我国商业长护险制度的框架结构

保险机制的基本原理是“互助共济”,也即聚合全体保险参与者(未发生风险的保险参与者和发生风险的保险参与者)“互助”之力,“共济”发生风险的保险参与者以解其风险之困。商业长护险的运作机理也是如此。

具体到我国的商业长护险,做好其框架结构设计及与之匹配的相关制度安排,是最大程度彰显商业长护险制度综合优势,确保商业长护险制度有效性的前提和基础。为此,应着重考虑以下几个方面的因素:

一是在资金来源方面。主要来自商业长护险购买者保费收入和政府财政补贴两部分。政府财政补贴幅度应以40%(前已述及)为宜;保费缴费标准统一,保费使用采用现收现付制,以增强其代际公平和收入再分配功能。

二是在覆盖范围方面。所有符合规定年龄的缴费人群均为保障对象,缴费期限与覆盖面重合,以增强商业长护险制度的保障能力。

三是在资格认定方面。对于长期护理费用需求者,需经护理服务认定机构的审核认定,只有符合条件者才能享受护理费用支付待遇。同时,还要依据其不同的年龄段和健康状况划分不同的等级,不同的等级对应不同的护理费用支付标准。对于被认定的护理费用支付对象,支付依据和支付标准应一视同仁,不存在任何歧视。

四是在资源配置方面。政府提供财政补贴和税收优惠支持,但不参与商业长护险的管理和运营。同时,坚持市场化资源配置原则,包括运用保险“纽带”联结慈善、捐赠等各类社会资源,保险机构平等参与,市场竞争充分。

五是在费用支付方面。严格支付标准,确保资金安全完整和高效使用,真正让符合规定条件的需求者得到护理费用支持,且同一等级内标准相同。

近年来,地方政府结合当地实际,在商业长护险制度建设方面进行了有益探索,涌现出不少可复制可推广的经验和做法。如福建省晋江市由民政局、慈善总会共同出资向保险机构统一投保的商业长护险模式,既减轻了政府负担,又放大了慈善效应。又如北京市海淀区采用保险合同模式,通过招标具有资质的保险机构作为商业长护险的承办机构,政府对参保者提供缴费补贴,经营盈亏由保险机构承担。再如江苏省南通市推行“运行风险共担、保险事务共办、管理费率固定、年度考核退出”模式,委托具有资质的中标保险机构经办商业长护险业务。

(作者系民建湖南省财政与金融委员会委员;广州大学南方治理研究院特聘研究员)

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